渤海湾油田溢油事故暴露我国海洋生态损害赔偿机制的法律软肋
2012-2-15 19:12:05 来源：中国船舶与海洋工程网信息中心

2011年6月上旬起，距龙口海岸约38海里的蓬莱19-3海上油气田发生溢油事故，大量原油渗漏造成渤海湾大范围的环境污染。此次溢油事故发生近半个月后，中海油才首次正式回应该原油渗漏事件。在该事件的后续处理中，除当事者的应对态度和举措饱受各方批评和质疑之外，我国在溢油事故生态损害赔偿机制上的法律软肋也再次凸显。本文着重综述我国溢油事故生态损害赔偿的法律机制构建方面的有关情况，以期能就此问题抛砖引玉。

 一、 我国海洋石油开发溢油事故处理现状

近年来，海上溢油事故日益增多，已经成为威胁我国海洋生态安全的主要原因之一。我国现行有关海洋油污染损害评估索赔的法律，既无统一的体系，可操作性也不强，在法律适用上较为混乱。目前溢油赔偿主要是支付清污活动的费用，对经济损失和环境损害的赔偿比例和赔偿力度都较低，大部分溢油事故都未进行赔偿，基本上处于定性描述和经验估计阶段，仅部分解决了油污染损害的处理程序和油污染损害赔偿责任限额问题，对恢复措施以外的环境非经济损失是否赔偿的问题还处于探讨阶段。

溢油污损事件发生后，针对海洋生态环境被破坏的情况，除采取必要的应急措施以外，利用法律手段保证污染责任人承担污损责任以维护国家利益也是十分必要的。但是，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》，进行海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的，处以3万元以上20万元以下罚款，即对事故责任方的处罚最高限额为20万人民币。相对于后果严重、影响范围大、持续时间长的海洋环境污染而言，最高数额20万元的行政罚款远不足以弥补海洋生态环境的损失和修复需要的成本。而且，最高20万元的处罚对很多资金雄厚的企业来说也不过是皮毛而已，甚至可能成为某些抱着“守法成本高、违法成本低”想法、只考虑利润收入的企业的护身符，无法起到对生态违法者的最终威慑作用。

与日益频繁的海上石油开采活动相比，我国在《海洋环境保护法》之外又尚未建立有效协调开发与保护的海洋生态调控政策体系，缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，现有法律法规也需要完善与健全。因此，海洋生态损害的索赔工作迄今无法全面有效地实质性开展，很多海洋开发活动的生态环境代价无法得到有效补偿，最终只能由国家负担，这进一步加剧了海洋污染和生态破坏的严峻形势。

 二、 海洋生态损害索赔的必要性

海洋生态环境是海洋生物生存和发展的基本条件，生态环境的任何改变都有可能导致生态系统和生物资源的变化。石油是我国海洋生态环境的主要污染物，作为半封闭内海的渤海来说更是如此。与其他法律权益相比，生态权益的公益性特点明显。在国际上，由于海上油污损害而对其生态环境造成损害进行赔偿早已不足为怪，且赔偿数额之巨大远远超出一般性的直接环境污损赔偿额度。如1989年在阿拉斯加威廉王子湾发生的“埃克森瓦尔迪兹”号油污事故，最终判赔80亿美元。因为这种赔偿不仅是对群体利益损失的赔偿，更是对国家利益的赔偿；不仅是环境利益，更重要的是生态利益。而在中国，以往的处理事故时，人们大都关注的是直接的环境损失(如渔业资源等损失)，包括事故调查处理费用、清污费用、经济损失及环境直接破坏损失及赔偿等，对更为严重的海洋生态环境损害却并未得到重视。从而仅注重了近期环境的局部性损害，而忽视了远期的整体性生态损害；过多地注重了地区、部门、单位与个体眼前利益的损害，而忽视了对长远国家利益的损害。

除美国1990年《油污法》等域外法支持海洋生态损害索赔外，我国《海洋环境保护法》对该赔偿也是持肯定态度。此外，国内也有了就油污事故给海洋生态造成损害做出的首次判决，即2002年12月，天津市海洋局代表国家向天津海事法院提起诉讼的渤海湾“塔斯曼海”溢油污损海洋生态索赔案。该案是我国海洋行政管理部门在法律框架内提出的海洋污染生态环境涉外索赔的第一案，拉开了国内海洋生态环境民事索赔案的序幕，对此次渤海湾溢油事故的处理具有重大的指导意义。

为了海洋生态环境的可持续发展,我们应该着重加强海洋生态损害方面的保护。因此，完善海洋生态侵权损害赔偿诉讼制度，对于保护海洋生态环境、维护全民族共同利益具有重要意义。

 三、 海洋生态损害索赔机制的法律构建

从现实来看，海洋溢油生态损害在我国海域发生的诸多溢油事件无法得到有效的索赔。当前多以经济损失为标准来衡量海洋污染赔偿，此举无疑具有明显的不合理性，因为漏油对周边生态环境、渔民生计以及旅游产业的影响是长期的，有些甚至是无法恢复的。究其原因，很大程度上是因为我国在海洋污染方面的有关法律法规仍不健全亟待完善，立法上存在缺陷以及评估理论和体系指标上的落后。

海洋环境污染损害索赔首先要对生态环境方面的损害进行科学评估。英法等国是依据司法案例对溢油损失进行评估，我国司法体系与英法等有较大不同，且缺乏足够的司法案例，这客观上对海洋溢油生态损害评估技术提出了更高要求。在对我国海洋溢油生态损害评估影响最深远且最具指导意义的“塔斯曼海”轮一案中，正是国家海洋局北海环境监测中心海洋环境与生态损害评估技术对该案发挥了关键性作用，也开创了国内在海洋环境与生态损害技术评估方面的先河。因此，康菲中国是否会因溢油污染被提起巨额索赔，关键在于国家海洋局对此次溢油的海洋生态损害评估，以量化的数据来支撑索赔的金额。

（一）《海洋溢油生态损害评估技术导则》

2007年4月9日，我国国家海洋局发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，于2007年5月1日起正式实施。根据该技术导则的规定，海洋溢油的损害对象大致分为六类，即海水质量、海洋沉积物环境、潮滩环境、海洋生物、典型生态系与海洋生态系统。溢油海洋生态总损失费用为海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费四个部分的总和，由此确定最终索赔额度。对海洋生态造成损害的，应当由海洋主管部门代表国家利益，对肇事者提出赔偿要求。同时，该技术导则还对海洋溢油对海洋生态损害的评估程序、评估内容、评估方法和要求等作出了规定。

《海洋溢油生态损害评估技术导则》不能算是国家层面的海洋污染赔偿标准，只是一个海洋部门的行业标准，但它对于开展海洋溢油造成的生态损害进行科学评估、促进海洋资源和环境的可持续发展，具有重要指导作用。

（二）《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估办法》

在海洋生态损害索赔方面，山东省走在了全国的前列。2010年6月，经省财政厅、省海洋与渔业厅联合发布，山东省出台了《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估办法》，首次明确了对海洋溢油等污染事故的损害评估标准，将海洋生态损害赔偿和损失补偿合并进行规范，在全国也尚属首创。根据该《办法》，凡违规建设项目用海所造成的海洋生态破坏为损害赔偿，凡合法建设项目用海所造成的海洋生态破坏为损失补偿。损失补偿按不同海洋工程等对占用海域影响的轻重有不同规定：造成50公顷用海生态损失，应当缴纳1000万元海洋生态损失补偿费；造成1000公顷用海生态损失，应当缴纳2亿元损失补偿费。这一规定为海洋生态损害赔偿和损失补偿提供了重要依据，打破了生态索赔无据的尴尬。

但是，山东省海洋与渔业厅方面称，该规定只适用于山东省管辖的海域范围内，而此次发生溢油事故的蓬莱19－3油田所在海域已归国家海洋局主管范围，因此具体赔偿金额还无法确定。此外，上述办法虽然明确了补偿主体，但对补偿标准并未作出详细且明确的规定，比如补偿的具体标准和年限等，其可操作性仍需观察。而且基于法律的公平原则，污染事件往往需要补偿受影响的区域发展权益和环境权益，因此，国内还亟待构建基于区域和区域之间的“生态补偿谈判机制”。

（三）海洋生态损害补偿立法进程

国家正在启动建立海洋生态损害补偿赔偿制度的立法程序，生态补偿机制向全国铺开将会分两步走。首先，推出国务院层面的《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》，目前该意见已由国家发改委西部司牵头完成初稿，近期将上报国务院审议，该意见颁布后，国家海洋局也将颁布涉及海洋生态保护的相关文件，多部委文件最终会形成生态补偿政策体系。随后，经过较长的立法周期，出台国务院层面的《生态补偿条例》，作为生态补偿领域的“基本法”，目前该条例已完成框架稿。

这一生态补偿机制所涉及的地方和企业利益十分复杂，因此短时间内出台的可能性比较小。但只要上述机制一经建立，必将加大海洋资源开发企业违法违规的成本，大幅提高违法企业的赔偿额度，为海洋生态损害索赔提供法律依据，对加强海洋环境保护、整治和恢复海洋生态起到积极作用，最终促进我国海洋生态环境的可持续发展。 

参考文献

[1] 李树华,田庆林.“塔斯曼海”溢油事故索赔案及其深远意义[J].交通环保,2004,25(4):47.

[2] 刘江.中国海上溢油损害评估能力达国际水平[J].中国石油石化,2005(10):63.

[3] 贺莉丹.渤海成“油海”县政府令民众禁谈漏油[EB/OL].[2011-8-12]. http://star.news.sohu.com/20110812/n316186765_2.shtml.

[4] 施智梁,梁嘉琳.渤海溢油暴露法律软肋 “国家级索赔”或制定[EB/OL].[2011-7]. http://finance.huanqiu.com/roll/2011-07/1802589.html.