十年纷争，今朝成“约”
2012-2-17 19:28:20 来源：中国船舶与海洋工程网信息中心

十年曲折路

    拆船作业被广泛认为是一项不安全、严重危害环境的工业活动。过去几十年里，许多国际组织都提出了他们在解决船舶拆解中存在的安全、健康和环境问题的意见，要求采取严格的限制措施，以推行更安全、更环保的拆船作业，在单壳油轮加速淘汰中，安全无污染拆船的推行比预想更为急迫。
    从国际海事组织（IMO）处理此问题的进程来看，挪威在1998年IMO的MEPC42次会议上，率先递交了有关废钢船拆解问题的提案。此后，拆船业所产生的环境、职业健康和安全问题引起了国际社会的日益关注，拆船议题便一直被列入MEPC会议的重要议题。之后，在MEPC43、44、46、47、48次大会上，发达国家和有关国际组织先后提交了一揽子解决问题的提案，目标直指发展中国家在拆船中存在的问题，并促使MEPC将此问题纳入委员会的工作议程。在MEPC49次会议上，最终完成了IMO拆船导则。2004年3月，国际劳工组织第289次会议批准通过了《拆船业中的安全与健康：亚洲国家及土耳其拆船导则》。
    至此，再联想到2002年12月巴塞尔公约国会议第6次大会通过的《船舶整体及部分拆解的无害环境管理技术导则》，从2002年至2004年，在如此短的时间内，IMO、ILO、巴塞尔公约分别从不同角度制定了与安全、环境无害拆船相关的建议导则共3部。
    但是，由于与船舶拆解相关的三个组织和三个导则都属于建议而非强制性的，缺少法律约束力，它们的实施效果并不理想。同时，由于IMO比ILO和巴塞尔公约更能解决船舶设计、营运等方面的问题，2005年12月召开的IMO第24次大会以决议的形式要求MEPC制定新的强制性的拆船法律文件，并于2008年至2009年间提交外交大会通过。
    2006年3月召开的MEPC54次会议上，挪威提交了有关拆船的新强制性法律文件草案的提案，形成了首份《拆船公约》草案，初步设定了公约的框架及其相关强制要求，公约制定进入实质性阶段。2006年3月至2007年7月召开的MEPC第54～57次会议都建立了拆船工作组，以挪威提交的公约草案为蓝本，对《拆船公约》草案及相关导则进行了反复讨论和修改。
    2008年4月召开的MEPC57次会议上，《国际安全与无害环境拆船公约》制定工作取得了巨大进展，不仅完成了对公约及附件文本的进一步完善，而且还解决了两项长期以来争议未决的重大问题——公约的强制性审核条款和非缔约国拆船设施问题。
    2008年10月召开的MEPC58次会议上，逐条审核讨论《国际安全与无害环境拆船公约草案》，并成立了公约起草组，确定了须提交外交大会的公约最终草案文本。
2009年5月，该公约获得通过。

公约出台缘何步履艰难

    为何公约出台要历经10余年？盖因“利益”二字。围绕这两个字，在各个角落展开了一场又一场拉锯战，一些比较重要的问题，一直到MEPC58次会议上，仍然悬而未决。这种种纷争直接延缓了公约出台的进度。

公约生效条件
    孟加拉向IMO提交的意见中提出，《拆船公约》要生效应满足几个条件，即“至少50个国家，其商船总吨位不少于世界商船总吨位的50%，自签署加入公约之日起36个月后生效。其中5个拆船国家，在公约批准前5年里，其总拆解能力应平均不小于150万吨/年。”
    针对孟加拉提出的苛刻条件，国际绿色和平组织和FOEI强烈建议，公约的生效条款不要把拆船能力作为一个生效条件，一是因为目前国际上还没有拆船设施能力的数据，二是因为过去10年中大多数船舶都是被冲滩拆解的，这种拆解方式并不符合现有公约草案要求。丹麦则认为，以前谈论的拆船能力都是历史数据，至于潜在的拆船能力以及符合公约要求的拆船能力无准确统计数据。丹麦提议，慎重对待在生效条款中加入拆船能力问题，如果引进“能力标准”，应有判断该能力的清晰和准确信息。
    相比孟加拉而言，日本提议的生效条件略为合理一些，日本认为，“公约生效需至少25个国家加入，其商船总吨位不少于世界商船总吨位的25%，自签署加入公约之日起12～24个月后生效。签署加入公约的国家，在过去10年里最大年拆船量不小于世界商船总吨位的3%。”
    针对日本的提案，印度认为：年拆船能力与世界商船总吨位并没有直接的联系，既然公约生效要求加入国家的商船总吨位须占世界商船总吨位的25%或以上，那么这些国家的合理的拆船能力要求也应该是世界拆船能力的25%。印度建议将日方意见中相应条文“签署加入公约的国家，在过去10年里每年的拆船总量不小于世界商船总吨位的3%”，改为“签署加入公约的国家，在过去10年里最大年拆船量不小于世界拆船能力的25%。”
    最后，会议未能就生效条件最终取得一致意见，将公约第17条，暂时采用“印度、日本版本”加上方括号，提交外交大会讨论。

拆船作业报告制度
    会间工作组会议上，丹麦提交的文件和比利时与土耳其联合提交的文件，就如何对附则第25条规定的报告要求加以调整展开了漫长而激烈的讨论。挪威、日本、美国、丹麦等国提出，拆船厂只要向拆船国主管机关报告了，拆船作业就可以开始，不需要批准。中国、印度、孟加拉等国认为，未经批准就开始拆船的规定将会导致环境污染加剧，而且也不符合目前各拆船国国内立法的实践，要求拆船活动必须经过拆船国主管机关的批准。经过激烈辩论和妥协，最终通过了第25条的新文本草案和其他相关修正。考虑到修改后的文本与我国国内相关立法没有冲突，中国最终表示可以接受妥协文本。该条涉及的，拆船作业完成后，“拆船完成申明”应由拆船厂还是拆船国主管机关向船旗国主管机关通报的问题，由于时间关系，没能进行充分讨论，被列为公约草案的待解决问题。

有害材料清单和阈值
    挪威再次在会上提出附录1—“被禁止或控制的物质”应加入全氟辛烷磺酸，附录2—“需要在清单证书加以记载以在船舶营运和拆船时加以标识和按规定清除物质”中加入六溴环十二烷、三氯苯两种物质，但未获通过。一些国家指出，将来如果在附件1、2中新增有害材料，必须严格遵照公约附则第6、7条设定的程序和要求。有关TBT控制手段，大部分国家同意该公约草案现行文本。由于《船舶防污底系统公约》附件1中两个生效日期条款的适用日期问题上没有达成一致意见，一些国家建议这些条款应由各国按照其国内法进行适用。
    会上讨论了德国提交的关于有害材料清单阈值的MEPC58/3/10提案，并原则上同意在有害材料清单中明确有害材料的阈值，但并不同意将阈值写入公约附则中，而是提议在《有害材料清单制定导则》后续制定过程中加以考虑。会上，中国、德国、IACS等支持应在公约附则中提到阈值，以作为下一步导则制定的依据。
    另外，冲滩拆船和建立强制性基金、没有被声明的有害材料等问题的争论等，都不同程度地延缓了公约出台的速度。

公约关注点有哪些

    《拆船公约》通过后，业界深为关注。从公约总体上看，其主要内容分为三大块：船舶的设计、建造和运营有利于安全和环保的拆船作业；要求拆船设施以安全和环保的方式拆船；建立合适的拆船执行机制。
    新的法律文件将是强制性的。与之前IMO、ILO、巴塞尔公约的三个导则相比，《国际安全与无害环境拆船公约》将是强制性的，对每个缔约国都具有法律强制性。新公约要求涵盖了船舶设计和建造、船舶营运、船舶拆解的三大方面。
    关于“船舶”的定义。公约将“船舶”定义限定为海上操作的任何类型的船舶，包括了各种海上操作平台，而将河船排除公约的适用范围之外。
    公约门槛是500总吨。公约明确了不适用小于500总吨的船舶，但这些船舶应尽可能符合公约的要求。具体吨位设定在500总吨则是考虑了能与《安全结构证书》的检验发证相衔接。
    公约豁免的对象。公约规定了不适用于任何军舰、海军辅助船或其他国有或国营并暂时只用于政府非商业性服务的船舶。但是，军舰退役并售至民用市场后，就丧失了“主权豁免”，应满足公约要求。此外，公约也不适用于自始至终从事国内营运，并最终在本国拆解的国内船舶。但是，公约要求各缔约国应尽可能合理和可行地保证这些船舶满足本公约规定。
    要求船舶拆解情况透明。这要求每个缔约国向IMO上报每年其管辖范围内经授权的拆船厂名单、被拆解船舶名单和每年拆解而注销船舶的名单。
    有害材料控制。公约要求船舶设计、结构、营运、维护中禁止或限制使用附录1和附录2中列明的有害材料。这两个附录是核心内容之一。
    不予优惠待遇原则。根据IMO港口国监督机制的一贯做法，公约确定了对非缔约国船舶不予优惠待遇原则。此外，还规定了缔约国船舶只能到缔约国授权过的拆船厂拆解，不允许其到非缔约国拆船厂拆解。
    预清除。要求在船舶移交拆船厂拆解之前，应将船上货物残留、燃油残留和废物残留降至最低。这样有害废物的过境转移也就能降到最低。尽管有此规定，如果船方所选择的拆船厂被批准为能完全处理船上所有类型和数量的有害材料，则不能要求船方进行预先清除作业。
    船舶拆解计划。要求拆船厂协商船东，在拆解作业前制定完成《拆船计划》，获得拆船国政府的批准，并随时可提供船旗国主管机关检查。
    检验和发证。这引入了新的检验发证制度，包括由船旗国主管机关或其认可组织进行核查有害材料清单的初次检验、船舶的运营检验以及船舶拆解前的最终检验。完成检验后，签发《国际船舶拆解准备就绪证书》。
    对履约情况的审核。公约规定了各国均应建立相应的制度以确保拆船设施遵守要求，包括建立检查、监控与执行机制并加以有效实施。
    拆船厂须经批准。要求每个缔约国进行立法，建立相关制度，确保其拆船厂符合公约要求，并经过批准。要求拆船厂从基础设施、管理、技术等方面达到公约要求的安全和无害环境化的拆解船舶。
    强制报告。要求拆船厂制定的拆船计划须经拆船国政府批准，并于拆船作业开始前向拆船国主管机关报告。船舶获得《国际船舶拆解准备就绪证书》后，拆船厂应向拆船国主管机关报告预计的拆船活动，并规定报告未经递交拆船活动不得开始。这与巴塞尔公约严格意义上的“预先知情同意”有所区别。但各国可以从本国各自情况出发，灵活立法，可以严格规定“预先知情同意”，或者“默认知情同意”——即在取得《国际船舶拆解准备就绪证书》的前提下，拆船厂一旦向主管机关递交了报告，主管机关没有表示反对的话，船舶拆解即可开始。


重要提示

公约对我国的影响

    《国际安全与无害环境拆船公约》的实施，将对国内相关主管部门、拆船业、航运业和修造船业产生重要影响，尤其是造船业，影响更大。因为随着国际上对环保问题的日益关注，所谓“绿色船舶”的建造正逐步形成一种潮流，船舶的“绿色度”将是未来世界造船市场竞争的一个重要指标。我国造船业如果不能将有害材料的使用尽可能地降低到最低限度，可能会在将来的竞争中处于不利的位置。阈值问题主要是由日本和德国提出，日本和德国都是科技水平和造船水平领先的国家，近年来，由于成本原因，在世界造船市场上占据的份额正逐渐萎缩，我国应警惕日、德和挪威等国利用拆船公约出台的契机，通过技术手段打压其他国家的造船工业（包括船舶配套产业）。